公共管理硕士论文政府公共服务职能探析

2015-01-19 15:16 [MPA] 来源于：未知

导读：0 引言随着社会经济、政治与文化的快速发展，人们对公共服务和公共物品的需求不断增加，但由于政府本身的财力和能力的限制，造成政府无法完全满足公众的需求。为了解决这一矛

0 引言

　　随着社会经济、政治与文化的快速发展，人们对公共服务和公共物品的需求不断增加，但由于政府本身的财力和能力的限制，造成政府无法完全满足公众的需求。为了解决这一矛盾，自20 世纪七八十年代以来，西方国家开始在公共服务领域引入市场化机制，通过采用政府合同外包、租赁、第三部门参与等多渠道的公共服务供给方式，取得了显著的成效。公共服务的市场化改革已经成为西方各国政府改革的普遍选择。当前我国正处于转型时期，在经济体制改革的同时也进行着政治体制的改革，我们应该借鉴国外的先进经验，取其精华，去其糟粕，通过分析我国公共服务市场化过程中的问题，寻找适合我国公共服务市场化的对策，找出一条符合我国国情的公共服务市场化道路。

　　1 相关问题的概述

　　1.1 公共服务市场化的内涵

　　1.1.1 公共物品的涵义公共物品是由政府预算提供的，以满足社会公共需求为目的，必然为全体社会成员所消费的产品和劳务的总称。它所涵概的范围十分广泛，既包括国防、外交、司法、公共安全、经济调节等纯公共物品，又包括公共基础设施、国民教育、基础科学研究、公共卫生与医疗保健、公共文化设施、公共工程、资源与环境保护、公共福利和社会保障等准公共物品。

　　1.1.2 公共服务和公共服务市场化的涵义公共服务是指以服务形式而存在的公共物品。因此，公共服务是指为社会公众提供的公共产品与服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业以及发布公共信息，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障并创造条件。公共服务的概念有两个基本点：一是满足社会公共需要，二是公民平等享受［1］。

　　皮埃尔（Jon Pierre）把公共服务市场化的涵义归纳为以下几点。第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率。第二，是新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本。第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择［2］。从本质上来说，公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。它只是手段而并非目的，是为了解决政府垄断下的公共服务供给低效率、服务质量低下等问题而引入市场的竞争机制，来提高供给效率及行政效率。

　　1.2 政府公共服务市场化的必要性

　　1.2.1 政府公共服务的范围不断扩大，而供给能力不断下降随着社会经济的飞速发展，社会分工程度不断提高，公共服务领域也在不断扩大。人们之间的交往不断加深，就要求公共服务的范围也应该不断增加，同时，由于各个行业的分工越来越细，政府需要解决的问题也越来越多，按照政府以往的政策提供公共服务，就难以跟上形势的发展，政府的压力也比较大。所以，通过公共服务市场化让更多的部门参与到公共服务中来，可以使政府能够集中精力只提供一些涉及到国计民生的公共杩？。

　　1.2.2 政府垄断公共服务产生多种问题目前，我国政府在提供公共服务时仍存在着垄断现象。如果只有政府提供公共服务，缺乏其他组织的参与和竞争，就会产生很多问题，比如说，提供服务的质量低、效率也不高。

　　就拿能源系统方面来讲，石油企业、煤炭企业等部门虽然进行了股份制改造，但是控股的仍然是国家，政府管制渗透到各个方面，尤其在价格问题上，政府一家说了算，根本不存在价格竞争，这显然违背了政府应该为大众提供公共服务的初衷和目标。由此，政府不能独家垄断公共服务领域，应该让更多的优秀企业或其它组织参与到提供公共服务中来，充分发挥它们的优势，从而为公众提供更优质的服务。

　　1.2.3 经济全球化背景下公共服务也应该允许外来竞争当今时代，全球化趋势不断加强，这就要求公共服务领域也应该允许外来竞争者。经济全球化打破了国家和地区的界限，冲击了人们的思想，给人们带来了新的观念。无论是发达国家还是发展中国家，在公共服务领域都存在问题，只是问题的大小和程度不同罢了。全球化使世界各国之间的依赖程度不断提高，国家要想发展就必须接受外来参与，实行公共服务市场化，允许外来竞争者，不但吸引了外资同时也带来了先进的管理方法和经验，政府也可以减轻点压力，公众也因此能得到更多的实惠。

　　1.3 政府公共服务市场化的理论基础

　　1.3.1 新公共管理理论新公共管理理论在西方发达国家政府的公共服务市场化改革中起了很大作用，反映了公共服务市场化改革的新趋势。新公共管理理论的核心是公共利益，对公共机构与公共部门经济效益之间的关系问题进行了研究，在处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系时提出了新的观点，主要概括为如下几个倾向：“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾向；宁要私人企业或独立企业，而不是官僚体制作为提供服务的工具。”［3］意思就是提供公共服务时，政府不能独家垄断，企业或其它组织也可以参与进来，但它们要保证提供服务的质量要高、服务的效率也要高。

　　1.3.2 公共选择理论公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·Ｍ·布坎南等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是：“要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。如同经济学一样，公共选择的基本行为假定是，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。个人都是理性经济人。公共选择理论将经济领域的理性经济人假设引入政治领域对政府管理活动进行分析。”［4］公共选择理论也主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能交给市场，政府把不应该做的和做不好的事交给市场来完成，公共选择理论推动了公共服务的市场化改革。

　　1.4 我国政府公共服务市场化的意义

　　1.4.1 减轻政府的财政压力随着经济和社会的发展，公共服务领域不断扩大，如果政府依然垄断着公共服务领域，那么，政府就要投入巨大的人力、物力和财力，政府的财政压力就会非常大。如果有外来资金的注入，就可以帮助政府缓解一下巨大的财政压力。私营企业、外企的闲置资金相当丰富，况且它们也需要新的投资领域。所以，政府应当把它们引入到公共服务领域中来。这样既使闲置资金进行了再投资也可以使政府能够减少一些不必要的投入，集中有限的财政资源，用在急需解决的紧迫问题上，同时还实现了财政资源的合理配置。

　　1.4.2 转变政府职能，精简政府机构公共服务市场化，在减轻政府财政压力的同时，也防止了政府增添新的职能机构，有助于政府机构的精简，避免机构臃肿，人浮于事。目前，我国的公共服务不再由政府全部垄断了，而是在市场的作用下，政府开始了与企业之间的合作。在基础设施建设、公用事业、邮电通信、铁路、电力等行业，私营企业、外资企业等非国有独资企业也逐渐进入到公共服务领域。在这个过程中，政府应该起到政策制定和引导的作用，给予提供公共服务的企业更多的政策支持，同时政府还应该加强对提供公共服务企业的监督力度。总之，公共服务市场化有助于政府转变职能、精简机构。

　　2 我国政府公共服务市场化的现状分析

　　2.1 国外公共服务市场化改革的现状

　　自 20 世纪70 年代以来，英国、美国、德国等西方国家为了适应社会经济发展的需要以及摆脱财政困境、提高政府行政效率，相继掀起了政府公共服务市场化改革的热潮。诚然，西方各国因其国情不同，政府公共服务市场化改革的内容与方式也不尽相同。民营化大师E·S·萨瓦斯曾把公共服务市场化归纳为政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等十种形式［5］。

　　2.1.1 英国英国是最早采用私有化这一作法的国家。从20 世纪80 年代起，英国就进行了行政改革，从部分私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量等方面进行了改革，并逐步把改革引向深入。而在公共服务领域也进行了改革，通过先改革社会反应面小的，再改革大的；先改革点，再改革面，一点点的进行着。例如：1980 年改革建筑物、高速公路的修缮、维护；1988 年改革垃圾收集、学校建设和福利提供；1990 年开始实行投标。在公共服务市场化的过程中，英国采取了多种方式和手段，取得了较好的效果。

　　2.1.2 美国自 20 世纪80 年代以来，美国政府开始了“重塑政府”的运动，掀起了一轮新的政府再造改革浪潮。美国“政府再造”需要解决的是“政府做什么”和“政府如何做”的问题，主要观点是建设企业型政府。所谓企业型政府是指由一群富有企业精神的公共企业家组成的政府。而企业精神在于创新，将效率较低的经济资源转移到效率较高的领域。在企业型政府理论的指导下，美国各地地方政府开展了多项政府改革，而最重要的措施就是推行公共服务市场化。几乎所有美国地方政府的改革都从改革公共服务开始，对公共服务进行私营化，政府一定程度上退出某些公共服务领域，或者政府与企业之间建立合约委托关系，政府不再直接从事公共服务和产品的生产，而通过政府采购成为公共产品的购买者和提供者，其目的是为了打破垄断。美国地方政府通过采用合同出租、公私合作、非国有化、凭单制等形势，很大程度上改变了过去政府独家垄断公共服务领域飞局面。

　　2.1.3 德国德国的行政改革稍晚了一些。但德国也因此得到了先改革国家的成功经验，改革也取得了很大成效，也更值得我们学习。“德国通过实行混合经济，公共部门、私人企业、非营利组织共同参与，给公众提供更多的选择；同时公共实体也出现了公司化的趋向，学校、医院、文化组织等部门开始从行政的内部组成部门变得更加自主、自治。”［6］

　　2.2 国外公共服务市场化改革对我国的启示

　　根据国外公共服务市场化改革的进程来看，即使是经济非常发达、市场化改革比较完善的国家，由于市场本身所存在的缺陷，怎样去有效利用市场配置资源仍然是一个值得深入思考的问题。政府应当提供公共服务，但是政府不应该独家垄断，应该让私营企业、外企、社会组织等通过竞争并且在政府的引导下参与进来。这样就可以减轻政府的财政负担，提高服务的质量和效率。

　　从国外的实践可以看出，政府实行公共服务市场化是在市场经济比较完善的基础上进行的，而我国现在市场经济体制还不够完善，在制度上还存在着很多的问题和漏洞。所以，在中国目前的情况下，还不太可能大规模地利用社会资源参与公共服务的供给，因为大部分私营企业、社会组织的管理方式与发达国家相比还有一定的差距。

　　西方发达国家在公共服务市场化改革过程中取得成绩的同时也存在一些问题。例如非法竞争、欺诈、腐败等问题。因此，市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药［7］。因此，我国公共服务市场化改革既要借鉴西方发达国家公共服务市场化改革的成功经验，又要立足于我国国情，从实际出发，充分发挥政府与市场各自的优势，从而加快和推进我国城市政府的公共服务市场化改革。

　　2.3 我国政府公共服务市场化的现状分析

　　2.3.1 我国政府在公共服务市场化改革中取得的成就

　　近几年来，我国在公共服务市场化改革中取得了一些成绩，主要表现在：一是在公共基础设施建设和投资方面，政府除了在制定方针政策统筹规划、政策扶持等方面继续发挥重要作用以外，在投资方面，政府除了直接投资，还利用了私营企业和外企的资金，逐步减少了对私营企业以及外企直接参与基础项目投资的限制。二是政企分开方面，我国已经实行了现代公司制度，推行公司制改造，尤其是在电力、电信、公路、航空等领域都进行了公司化改造。三是在教育、卫生、环境保护等领域也部分地引入了市场机制，如民办学校、环境绿化等［8］。但从总体上来看，我国大部分地方的公共服务水平和质量都很低，公共服务的经营体制也不够完善，政府提供的公共服务仍占多数。而且，我国公共服务市场化的改革才刚刚开始，与西方发达国家在公共服务市场化改革方面所取得的成就相比差距还很大，仍有许多问题需要解决。

　　2.3.2 我国政府公共服务市场化改革过程中存在的问题

　　（1）公共服务供给者少，公共服务范围狭窄在计划经济体制时期，公共服务的所有者、管理者和供给者都是政府。受这种传统模式的影响，我国城市政府在公共服务市场化改革过程中仍然存在着供给渠道单一，服务质量不高、效率低下、公共服务范围狭窄等问题。私营部门与非营利组织参与提供公共服务的积极性不高，参与的公共服务领域也比较小。

　　（2）市场化可能带来腐败与私人垄断问题公共服务市场化就是通过一系列化公为私、公私合作等方式，在公共服务领域引入市场竞争机制，提高公共服务的质量和服务的效率。市场化不一定必然带来腐败问题，但是在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。与公共服务市场化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是市场化之后形成的新的私人垄断现象。由于我国的市场经济体制尚不完善，相关的法律法规制度不健全。所以，市场化没有形成有序的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，市场化就是用私人垄断代替政府垄断。

　　2.3.3 我国政府公共服务市场化改革过程中存在问题的原因

　　（1）经济发展水平限制了公共服务市场化的改革进程改革开放 30 多年我国取得了很大成就，但是与发达国家相比，我国的经济发展水平仍然十分有限，在公共服务领域里，资金短缺的问题还十分突出，这就限制了公共服务市场化的改革。公共服务的特殊性质决定公共服务的提供者不能单纯的考虑经济效益，还要考虑社会效果，这就使得一部分企业不愿意参与到提供公共服务中来。西方发达国家经济发展水平很高，一些大的企业经济实力十分雄厚，参与公共服务为他们提供了一个回报社会的机会，而在中国由于经济发展水平限制许多企业还在为生存和发展奋斗，根本不会考虑公共服务的社会价值，因而他们不愿参与公共服务领域的投资。

　　（2）市场经济体制不完善公共服务市场化的前提就是要在完善的市场经济环境下进行。我国是社会主义国家，市场经济体制还不完善。计划经济时期的传统思想仍然存在，政府职能转变不到位，政府仍然存在行政性干预，管了有些不该管、管不了、也管不好的事情，政府与市场、企业和社会的职能关系还未理顺，这在某种程度上限制了公共服务市场化的发展。

　　（3）法制不健全完善的法律制度是公共服务市场化改革的有效保证。目前，我国关于公共服务市场化的相关法律、法规比较欠缺。民主监督力度不够，公共服务市场化改革以后，对服务提供者以及其所提供的服务质量主要是由政府部门监督的。这样就有可能出现官商勾结，隐瞒实际情况，造成服务质量下降或者费用过高等现象。例如，在医疗制度改革中就出现了很多问题，医生乱给病人开药，治疗费用过高，乱收费现象比较突出。

　　3 我国公共服务市场化改革的路径选择

　　3.1 明确政府公共服务市场化的领域和范围

　　对于我国来说首先要明确公共服务市场化的领域和范围。我国是社会主义国家，社会主义国家可以有市场，但不是什么都可以市场化。因为我国的社会主义市场经济还不发达，相关制度也不健全。所以，在公共服务领域不是所有的公共服务都可以市场化。政府既不能管得过宽、过死，又不能完全依靠市场，政府对可以进行市场化改革的公共服务领域应该有个界定。凡是可以市场化的、甚至本来就不应当由政府参与的公共服务，应该允许私营企业和外企进入，而那些关系到国计民生的行业可以仍然由政府来控制，但应该允许私人投资或外资参与进来，可以实行股份制经营，但必须由政府控制决策权。此外，政府仍然要对私营企业和外企进入的公共服务领域进行严格的监督和管理，否则有可能出现非法竞争或是任意提高价格，降低服务质量等诸多问题。

　　3.2 转变政府职能，推进政府公共服务市场化

　　3.2.1 加快政府职能转变，建设服务型政府随着经济体制改革的深入，政治体制改革也在不断的进行着。我国应建立新的政府管理体系，政府职能的转变就是要把政府不该管、管不了、也管不好的事推向市场，交给社会。政府在允许私人参与的公共服务领域的同时还应制定相应的政策，给提供公共服务者进行政策引导，使服务提供者少走弯路，同时，政府要对服务提供者及所提供的服务进行严格监督和审查。

　　现代信息技术的发展为政府改革提供了新思维、新模式，其代表就是电子政府的建立。西方发达国家通过电子政府来推动公共服务程序的改革，促进了政府职能的转变、提高了政府公共服务的效率。所以，我国也应该把电子政府作为推进公共服务改革的一种手段，加大电子政务的建设，推行政务公开，改进服务流程，提高服务效率，从而使政府更好的服务社会、服务人民，努力建设服务型政府［9］。

　　3.2.2 完善行政管理体制，进一步实现政企分开公共服务市场化改革必然引起行政管理体制的变动，我们应该适时调整行政机构的设置，使政府部门行为更加规范，更加公开透明。对于国有企业，政府应该放松管制，把企业推向市场，引入市场竞争机制，政府只起宏观调控和对企业监督管理的作用。政府对企业的经营活动进行监督的同时要广泛听取老百姓的意见。这种方式既有利于企业增强自身竞争能力，及时根据市场信息调整经营方式与提高服务质量，满足市场需求，又有利于减轻政府的负担，分散管理权力，避免使政府的权力过于集中，出现没人监督、无法制衡的现象。

　　3.2.3 完善相关法律法规制度只有健全的法律法规体系才能保障公共服务市场化的规范化。所以要加强公共服务市场化的法制建设。政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营企业弄虚作假，行为不规范，钻法律的空子。西方发达国家的民主监督制度已经建立了几百年，形成了一整套完整的民主监督制度体系，它为公共服务市场化的顺利进行奠定了制度基础。而我国的民主监督制度尚不健全，没有建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度。在这种体制下，实行公共服务市场化，很难避免暗箱操作［10］。这种情况下，从一开始就有可能造成官员腐败现象的出现。竞标者纷纷向政府官员抛“橄榄枝”，在获得提供公共服务的供给权后，为了既得利益，任意提高消费价格，这样就会导致公共服务的成本更高，效率更低，质量更差，适得其反。因此，我国必须出台相关法律法规并建立公开、公平、公正的招标、投标制度，不给竞标者行贿的机会，从而保证那些信誉良好、出价合理的企业承包公共服务项目。

　　3.3 在政府公共服务中引入市场竞争机制

　　在公共服务领域引入竞争机制，把一些政府垄断的服务部门，像能源、电信、邮政、交通等推向市场，允许私营企业和外企进入，增加竞争，打破政府一家的垄断局面。虽然这些部门有的已经进行了公司化改造，但仍然是国有独资企业，没有外来竞争的影响。例如电力公司，在制定电费价格上由他们说了算，不存在竞争。在中国，目前还没有看见另外一家电力公司的身影，也许考虑到电力关系到社会生活的方方面面，关系到国计民生，但我认为应该允许外商在中国投资建设发电站，并允许他们为社会提供用电。当然，可以先进行试点，在一小部分地区实行。政府通过制定竞争规则等方式，维护竞争环境，这样既能打破国家对企业经营活动的直接干预，又可以有效的控制并引导企业，使企业能够按照国家政策计划进行。

　　3.4 吸引第三部门组织参与提供公共服务

　　20 世纪90 年代后，我国政府确立了“小政府、大社会”的改革目标，经济体制转轨和政府职能的转变为民间组织建立并开展活动提供了较为广阔的空间。到2005 年，各类社会团体的总数大约有20 万家，这些社会团体存在于我国经济生活的各个主要领域里，其中，较为重要的领域依次是社会服务、调查研究、行业协会、学会、文化艺术、法律咨询与服务、政策咨询和扶贫［11］。由此可见，改革开放以来我国第三部门发展迅速，而且它们参与的都是政府在政策上相对允许和鼓励的领域，又是社会非常需要的服务。

　　第三部门提供公共服务存在着自己的优势。一是第三部门属于非营利组织，非营利组织的目的不是利润的最大化，它们是以某种特定的“宗旨”为导向，而且是非营利性的，所以具有很强的公益色彩，从而使非营利组织也具有了最强的使命感，能够把公平和效率有机地结合起来。二是非营利组织具有很大的灵活性。它是公民志愿参与的自治性组织，在提供某些公共服务时比政府提供的公共服务成本低、效率高、更加灵活多变。三是它能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。（考试大）市场机制在非营利组织运作中有自己独特的优势：作为一个独立的组织向公众提供服务，非营利组织可以理所当然地向公众收取服务费用，从而降低政府所投入的总成本［12］。

　　参考文献

　　［1］李军鹏。公共服务型政府建设指南［M］。北京中央党史出版社，2002.

　　［2］ Jon Pierre， The Marketization of the State： Citizens， Consumers， and

　　the Emergence of Public Market， GuyPetersand Donald Savoie，（ed.）

　　Governanceina Changing Enveronment， MCGill-Queen’s press，1994，55.

　　［3］布莱克维尔。政治学百科全书［M］。第2 版。北京：中国政法大学出版社，1992.

　　［4］陈振明。非市场缺陷的政治经济学分析－公共选择和政策分析学者的政府失败论［J］。中国社会科学，1998.

　　［5］（美）E·S·萨瓦斯。民营化与公私部门的伙伴关系［M］。北京：中国人民大学出版社，2002.

　　［6］ Adamaschek. Intermunicipal Comparative Performance Measurement： Innovation

　　throughCompetition［M］.Gultersloh： Bertelsmann Stiftung，1998，58.

　　［7］欧文·E·休斯。公共管理导论［M］。第3 版。彭和平等译。北京：中国人民大学出版社，2007.

　　［8］李彬。关于我国公共服务市场化的思考［J］。管理世界，2003，2（6）：145.